西咸新区并非完全属于咸阳市，而是由西安和咸阳共同管理的国家级新区，其行政划分和管理模式具有特殊性，具体原因如下：

一、行政划分与管理体系

1. 代管与分管模式

西咸新区自2014年设立后，实行“西安代管、咸阳参与”的管理体制。其中，73%的土地（约644平方公里）原属咸阳，由西安代管；其余部分（约29平方公里）由西安和咸阳共同管理。这种划分导致两市在行政、财政、规划等方面存在壁垒，资源整合和政策协同效率较低。

2. 历史与法律争议

2017年西安接管西咸新区时，部分街镇由西安管理，但这一调整缺乏法律依据，违背了《宪法》和《行政区划管理条例》。此举引发咸阳政府及民众对利益分配和历史文脉保护的质疑，进一步加剧了管理难度。

二、发展现状与问题

1. 资源分配不均

西咸新区划归西安管理的部分获得更多政策倾斜和资金支持，而原咸阳辖区则面临土地资源被“割占”的困境。例如，沣东新城等核心区域由西安主导开发，秦汉新城等部分区域则划归咸阳，但实际发展中存在“摊大饼式”内卷，资源浪费严重。

2. 产业与人口流失

新区产业定位存在偏差，早期以高端制造业和现代服务业为主，但受限于产业链配套不足、基础设施滞后等问题，难以形成竞争优势。同时，部分区域因过度依赖房地产，导致“产城分离”，人口流入不足，进一步削弱了新区的吸引力。

3. 历史与身份认同冲突

西咸新区改称“西咸新区*新城”，去除了原咸阳市辖区的名称，导致部分居民（尤其是五陵原等历史区域居民）出现身份认同危机，削弱了社会稳定性。

三、未来发展方向

目前，西咸新区仍需在行政协调、产业升级、基础设施完善等方面下功夫，才能实现真正的资源整合与协同发展。未来可能通过优化管理体制、调整产业布局、强化公共服务等措施，逐步缩小与西安的差距。

综上，西咸新区并非完全属于咸阳，而是西安和咸阳共同管理的复杂区域，其发展受制于行政分歧、资源分配和产业协同等多重因素。